Reavalúo Nacional de Propiedades año 2018.

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A partir del 1ro de enero entrará en vigencia un nuevo reavalúo de propiedades no agrícolas a nivel nacional, practicado por el Servicio de Impuestos Internos (SII).

“El valor de los objetos, lo determina el interés que por ellos exista”  – Aristóteles, filósofo griego.

El impuesto territorial se define como el ingreso propio permanente más importante de los municipios chilenos (representa cerca de un 40% de ellos). Por ello, los recursos que genera son de gran importancia para la operación y funcionamiento de los gobiernos locales.

Cabe señalar que estos procesos están establecidos por ley y deben aplicarse cada 4 años. El último reavalúo de propiedades no habitacionales (comercio, oficinas, industrias, etc.) se llevó a cabo el año 2013 y el de propiedades habitacionales el año 2014, las que por primera y única vez se reavaluaron separadamente. En esta oportunidad, se vuelve a reunir en un solo proceso el reavalúo de todos estos inmuebles.

Es una realidad evidente que necesitamos herramientas para financiar el desarrollo de las ciudades, la infraestructura, los servicios y la vivienda social.

En este contexto, es de conocimiento público que el valor de los inmuebles, especialmente el valor del suelo se ha incrementado notoriamente en los últimos años, como resultado de la actividad económica, las inversiones en infraestructura y servicios ejecutados por el Estado como asimismo los cambios generados en los planos reguladores. Estas acciones impactan el valor del suelo urbano, el que capitaliza todo el incremento de valor generado por estas obras y cambios normativos, sin esfuerzo alguno de su propietario. Sus efectos son tan sensibles, que, por ejemplo, un cambio normativo puede movilizar millones de dólares de un punto a otro de la ciudad.

Es así que, desde el punto de vista económico, la riqueza de las ciudades se concentra en el suelo y a escala muy pequeña en los edificios. Por ello, el valor de suelo se puede definir exclusivamente como “acumulación de plusvalías”. ¿Son malas las plusvalías? No, son muy buenas. El problema es que se distribuyen con absoluta inequidad. Estas son un patrimonio público y no le pertenecen al propietario del suelo, sino a toda la sociedad.

El economista Martim Smolka, señala que al inicio de la vida de un inmueble el suelo representa cerca de un 20% de su valor total, pero con el paso del tiempo fruto del deterioro de las construcciones y de la acumulación de plusvalías el suelo puede llegar a representar un 50% o más del valor total de una propiedad.

Estamos entonces ante una gran oportunidad de movilizar estos incrementos de valor (esencialmente del suelo como se dijo) a través del impuesto territorial. De esta forma los propietarios compartirán más equitativamente los beneficios y costos de la ciudad. Por cierto, la ciudad requiere de la inyección permanente de recursos para cubrir las necesidades de infraestructura donde ello no existe. Por ello, la captura de plusvalías a través de este impuesto es una gran alternativa para lograrlo.

Carlos Morales, investigador y profesor del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo se refiere a la paradoja de que los incrementos de valor del suelo, son mayores al costo de la infraestructura que las ciudades requieren y que por lo tanto los recursos para su financiamiento existen, sólo falta movilizar una porción de ellos.

Los impuestos directos están de moda. Thomas Piketty, en su libro “El capital en el siglo XXI” señala: “el capital sencillamente parece ser un mejor indicador de la capacidad contributiva de las personas más acaudaladas que su ingreso anual, el cual suele ser difícil de cuantificar. El impuesto sobre el capital permite así complementar el impuesto sobre el ingreso para todas aquellas personas cuyo ingreso fiscal es manifiestamente insuficiente en comparación con su patrimonio”.

Los impuestos directos, redistribuyen con mayor eficiencia y equidad. Entre ellos está el impuesto territorial.

Este impuesto tiene muchas características positivas. Entre ellas se destacan las siguientes:

  • Es un impuesto universal: Salvo El Salvador y Cuba, se aplica en toda Latino América.
  • Es un impuesto de claro reconocimiento local y que promueve la autonomía de los municipios: Salvo Brasil en los predios rurales y Chile en todas las propiedades, en el resto de la región es un impuesto gestionado, en distintos grados, por los gobiernos locales.
  • Posee la variable de tradición: “Impuesto viejo, impuesto bueno”. Los impuestos a la propiedad son muy antiguos, lo que les confiere un importante grado de aceptabilidad en el ciudadano.
  • No agota su base fiscal: La ciudad es dinámica y todos los años se incorporan nuevas propiedades, ampliaciones, cambios de destino y transacciones de inmuebles a la base catastral. Estas son en Chile del orden de 800.000 al año. Esto es lo que se denomina “dinámica urbana”.
  • Alta visibilidad: Es muy difícil, por no decir imposible ocultar el bien.
  • Regulador del mercado: Un impuesto fuerte y robusto, regula de manera eficiente el mercado inmobiliario. Los costos, entre ellos el impuesto territorial, se capitalizan en el valor del suelo, reduciéndolo, ya que disminuye la rentabilidad futura esperada, permitiendo a más ciudadanos, el acceso al suelo.
  • Equitativo: Esta variable es muy importante, ya que una adecuada gestión del impuesto, distribuirá las cargas impositivas con mayor equidad y justicia como por ejemplo a través de tasas progresivas.
  • Alto potencial de crecimiento: En efecto, el impuesto representa en Chile sólo el 2.98% de la carga tributaria total. En países de Europa del Norte y Centro este impuesto es en promedio un 8% de la carga. Asimismo, el impuesto chileno, representa sólo el 0.56% del PIB. En países como Gran Bretaña, USA, Canadá y Nueva Zelanda, éste representa entre un 3% y un 4% del PIB.
  • Círculo virtuoso del impuesto: A medida que el impuesto financie obras de desarrollo, incrementará el valor de los inmuebles, lo que a su vez aumentará los impuestos y como resultado de esto nuevas obras beneficiarán a los propietarios.

 Nota:  Cabe señalar que es un error denominar “Contribuciones de bienes raíces” a este tributo. Es en realidad un impuesto. La característica más relevante de un impuesto es que no requiere contraprestación reconocida, pero las contribuciones sí. No obstante, lo señalado, sería sano como política fiscal, que los municipios informen y plebisciten las obras de desarrollo que ejecutarán con los ingresos de este impuesto (algunos lo hacen en la actualidad).  

A continuación, analizaremos 6 aspectos, entre otros, que, a mi juicio, son relevantes para la gestión del impuesto:

1. Base imponible del tributo:

En gran parte de Latino América, incluido Chile, el avalúo es el resultado de combinar plusvalías, es decir, enriquecimiento sin justa causa (suelo) con esfuerzo propio (edificios).

No necesariamente esto parece ser lo mejor. Lo que debería gravarse con el impuesto territorial es el valor del suelo, que como ya se dijo, es el resultado de capitalizar incrementos de valor exógenos al propietario y eximir de este gravamen a los edificios, que si son el resultado y fruto del trabajo del propietario.

De esta forma, además, estaríamos incentivando la construcción, en países tan necesitados como los de nuestra región. Esto se denomina “impuesto base suelo”. Se sugiere ver experiencia en el Estado de Mexicali, México. Si bien, su aplicación no es aún mayoritaria en nuestros países, la sobretasa a los sitios no edificados que existe en casi todas las jurisdicciones, son una forma más básica y rudimentaria de reconocer, aplicar y validar este concepto.

Se sugiere avanzar en esta línea, aplicando primeramente tasas diferenciadas al suelo (más altas) y a los edificios (más bajas).

Otro aspecto relevante en la determinación de la base imponible es la transparencia en cómo se determinó el avalúo de las propiedades. Es de conocimiento público que el SII utiliza información de transacciones de propiedades y tasaciones comerciales practicadas por instituciones financieras para determinar el valor de mercado de las propiedades.

Pues bien, este es el punto más crítico en relación a la transparencia que debe tener el proceso. Los contribuyentes deben junto con su nuevo avalúo, ser informados de los datos concretos que se utilizaron para establecer el avalúo de su inmueble. Hasta hora, nadie sabe cómo se llega a determinar el avalúo en cada caso. Se conoce la metodología general, pero no se informan los datos específicos que se usaron. En estos tiempos, en que la transparencia aparece ya como un derecho reconocido y robusto del ciudadano, no parece razonable que se siga ocultando la información detallada que permitió fijar el avalúo de la propiedad.

Esto, además, traería más transparencia al proceso de apelación del avalúo ya que se conocería la fuente del valor. Cabe señalar, que el SII no es quién fija el valor de mercado de los inmuebles, es sólo una entidad del Estado que necesita investigarlo para aplicar un tributo. Por ello, no puede constituirse en el garante del valor de mercado en el país.

En este contexto, la existencia de un Observatorio de Mercado del valor del suelo es imprescindible. Este existe en casi todos los países de Latino América, pero en Chile no. Si bien el proyecto de ley de transparencia de suelo -actualmente radicado en el Senado- contempla la creación de esta herramienta, lamentablemente está mal formulado ya que lo que se necesita es conocer la evolución del valor del suelo en el tiempo y no el valor de la propiedad incluyendo sus construcciones, como el proyecto contempla. En este sentido, servirá de muy poco su existencia.

2. Relación avalúo fiscal/valor de mercado:

Los avalúos fiscales deben, idealmente, corresponder al 100% del valor de mercado de los inmuebles, sin ajustes de ningún tipo. Esto le otorga al avalúo una característica de certeza y objetividad incuestionable y en el caso de error en su determinación, puede ser impugnado por el propietario con información verificable del real valor de mercado de su propiedad.

Cabe señalar, que este es un impuesto de carácter patrimonial, por lo que ningún propietario debería pagar un impuesto por un avalúo que no represente realmente su patrimonio. Asimismo, la determinación de los avalúos es una tarea técnica que no debe ser influenciada por variables políticas. No obstante lo anterior, de aplicarse algún ajuste al avalúo, este debe tener dos características:

  • Debe ser informado al ciudadano, entregando una señal de transparencia en su determinación. Cabe señalar, que, salvo Colombia -que fija en su normativa un 60% como mínimo- el resto de los países de Latino América -incluido Chile- fija este factor a nivel administrativo ya que la ley de impuesto territorial nada dice al respecto. Este factor, nunca fue transparentado en los procesos anteriores, al menos, oficialmente.
  • Este factor debe aplicarse por igual a todas las propiedades, garantizando la constitucionalidad de los avalúos determinados, preservando el principio de legalidad e igualdad ante la ley.

3. Exenciones al impuesto:

Debe eliminarse, salvo excepciones muy puntuales, la enorme cantidad de exenciones que hoy existen (tanto generales como específicas) que debilitan y erosionan severamente la base imponible del impuesto. El caso chileno constituye una penosa, lamentable y negativa excepción en Latino América. Toda exención daña la justa y equitativa distribución de las cargas, concentrado su pago en muy pocas propiedades.

En realidad, lo que está ocurriendo con las exenciones, es que el Estado está regalando su patrimonio a estas propiedades, sin contraprestación alguna por parte de sus propietarios.

En Chile, el 64% de todas las propiedades se encuentran totalmente exentas de pago y en el caso de las viviendas, casi 8 de cada 10 está exenta en un 100%. Esto debe ser corregido, ya que idealmente, todos deberían pagar, en proporción al valor de sus inmuebles. Así todos los propietarios, tendrán derecho a exigir servicios de mayor y mejor calidad.

Como eliminar exenciones es sabido que tiene un costo político importante, sería recomendable ir incorporando de manera gradual, en cada reavalúo o anualmente, más propiedades a la base de propiedades afectas. Para ello, el monto de la actual exención que beneficia a las propiedades habitacionales que a la fecha es de $ 22.394.368 del segundo semestre de 2016 -monto que fue fijado hace casi 40 años y que respondía a la realidad económica de esa época- se podría reducir en un 5% o 10% por período, fortaleciendo de esta manera este debilitado impuesto.

Respecto a este monto, es absolutamente regresivo mantenerlo para propiedades de alto avalúo, cuyos propietarios no necesitan que el Estado los subsidie con cerca de $ 200.000 anuales en impuesto.

4. Tasas impositivas:

La aplicación de tasas impositivas únicas y planas le otorgan una negativa condición de regresividad al impuesto. Las propiedades no habitacionales son gravadas en la actualidad con una tasa de este tipo. No así las habitacionales, a las que se aplican tímidamente dos tasas de tipo progresivas y marginales.

Sería interesante explorar la aplicación de tasas y sobretasas progresivas para todas las propiedades, con una tabla similar a la utilizada para determinar el impuesto a la renta de las personas naturales (tabla global complementario). De esta forma, propiedades de mayor valor tributarían y aportarían en mayor proporción a los gastos de la ciudad. Esto permitiría, además, que mantener los sitios no edificados al interior de las áreas urbanas, sea más oneroso para sus propietarios.

5. Actualización de plantas de valores:

Estas son esenciales y deben efectuarse periódicamente. El plazo de 4 años de Chile parece razonable en la medida que se aplique rigurosamente. Al respecto, cabe señalar que la OCDE recomienda que estos procesos se efectúen entre 3 a 5 años como máximo. De no hacerlo, la acumulación de incrementos de valor será tan alta, que será políticamente inviable ejecutar estos procesos.

Los procesos de reavalúos, deben practicarse con información de las propiedades (catastro) lo más actualizado posible. ¿Es posible actualizar valores con un catastro desactualizado? Es posible, pero estaríamos aplicando el tributo sobre una base obsoleta y no representativa, dañando severamente la credibilidad en el impuesto. La experiencia dice que los propietarios de los inmuebles lo primero que hacen al ser informados de su nuevo avalúo, es compararse con los vecinos o parientes.

6. Incremento de giro del impuesto:

La ley de impuesto territorial, establece severos y cuestionables límites al crecimiento del giro del impuesto cuando se practica un reavalúo, mutilando sus potenciales efectos, tanto a nivel nacional como individualmente para cada propiedad.

En efecto, a nivel nacional el giro sólo puede incrementarse en un 10%. Esto significa que el giro actual del impuesto, que es del orden de US$ 1.700 millones, sólo puede incrementarse en US$ 170 millones. Este aumento es muy reducido, considerando los importantes incrementos de valor de las propiedades en el tiempo.

Asimismo, la norma legal establece un beneficio denominado “incremento gradual de contribuciones” que consiste en que los inmuebles que suben más de un 25% su impuesto en relación a lo pagado en el semestre anterior al reavalúo, incrementarán su tributo en razón de un 10% semestral (marginal) a contar del segundo semestre de aplicación del reavalúo y hasta por 8 semestres en total. Esta medida, originada políticamente, tiene dos efectos negativos:

  • Una gran cantidad de propiedades no llegará nunca a pagar lo que inicialmente le correspondía ya que los 8 semestres no le serán suficientes para llegar al citado monto, afectando notoriamente la variable de equidad del tributo. Lo que no se alcanza a pagar, por defecto se “condona”.
  • Este mecanismo beneficia en general a las propiedades de más alto valor en las ciudades, que son justamente las que incrementan más su avalúo, por lo que termina siendo una medida con una alta componente de regresividad.

A manera de epílogo me gustaría señalar que muchos economistas de todas las corrientes de pensamiento, han concordado en la eficiencia del impuesto sobre la renta o valor del suelo. A manera de ejemplo, cito a William Vickrey, premio Nobel de Economía, 1996:

El impuesto a la propiedad inmobiliaria es, económicamente hablando, la combinación de uno de los peores impuestos -la parte que se deriva de las mejoras (edificios) a un bien inmueble- y uno de los mejores -el impuesto a la tierra o al valor del lugar”.

Un impuesto territorial robusto y fuerte -idealmente base suelo- con su planta de valores y con la información jurídica, física y económica de los inmuebles actualizada periódicamente, será un excelente instrumento para movilizar plusvalías urbanas y corregir la desigualdad e inequidad en nuestros países.

Esperemos entonces, a ver de qué aspectos de los señalados se hace cargo el nuevo reavalúo de propiedades que está preparando el SII.

Es cierto que algunas de estas propuestas requieren adecuaciones legales, pero si queremos tener ciudades más justas e inclusivas, tenemos que atrevernos…

 

Autor de artículo: Carlos Orrego A. Arquitecto U. de Chile, I.C.A. N° 9.022; socio N° 182 ASATCH. Experto en tributación inmobiliaria, docente de la Universidad Católica de Chile, Austral de Valdivia, Universidad Adolfo Ibáñez, Asociación de Arquitectos Tasadores de Chile, Asociación de Abogados de Chile en Diplomados sobre tasación, gestión y tributación inmobiliaria, entre otros y Faculty del Instituto Lincoln sobre Políticas de Suelo.

Enlace recomendado: La valuación inmobiliaria y el impuesto predial:
https://www.youtube.com/watch?v=AVbdVcsSdjI

Asatch

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