Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano.

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Comparación de experiencias entre Norteamérica y América Latina.

En las últimas décadas, los gobiernos locales han diseñado una amplia gama de políticas e instrumentos relacionados con el uso del suelo y las actividades fiscales. Algunas de estas políticas, de naturaleza fiscal o regulatoria, están inspiradas en la idea de recuperación de plusvalías inmobiliarias.

Se entiende por recuperación de plusvalías el proceso mediante el cual el total o una parte del aumento en el valor de la tierra, atribuible al “esfuerzo comunitario”, es recuperado por el sector público ya sea a través de su conversión en ingreso fiscal mediante impuestos, contribuciones, exacciones u otros mecanismos fiscales, o más directamente a través de mejoras locales para el beneficio de la comunidad.

Pese a que ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor, esta situación tiende a ser excepcional. La regla general es que el aumento de valor provenga de acciones de personas o instituciones distintas al propietario; principalmente del sector público, como por ejemplo la autorización para desarrollar ciertos usos del suelo, cambios en las densidades autorizadas e inversiones en infraestructura; o de las fuerzas del mercado, debido por ejemplo al aumento general de la población urbana.

El principio de la recuperación de plusvalías tiene una historia larga y es una idea bien establecida, tanto en su base teórica como en su aplicación en política pública. Este ha sido el caso tanto en América Latina como en América del Norte, donde –a través de los años, y no siempre por las mismas razones- diferentes instrumentos han sido favorecidos e implementados con resultados y grados de éxito diversos.

A) Tipos de instrumentos, herramientas utilizadas para recuperar el incremento del valor de la tierra (recuperación de plusvalías)

  1. Impuestos

Específicamente con relación a los impuestos sobre la propiedad en general y sobre el valor de la tierra en particular, puede notarse que cualquier impuesto de esta clase es, en última instancia, una forma de recuperación de plusvalías, en tanto, y por definición, el valor de la tierra está formado por los incrementos acumulados en el valor de ella. Por otra parte, el grado de disminución en los ingresos esperados para un cierto uso del suelo, provocado por un impuesto al valor de la tierra, y el efecto de capitalización del valor actual de la tierra que ello produce, pueden ser considerados asimismo una forma de recuperación de plusvalías

  1. Contribuciones

Las contribuciones impuestas a los propietarios de la tierra que se benefician de alguna forma de inversión pública son la forma más reconocida de recuperación de plusvalías. En América Latina, la aplicación de este tipo de instrumento puede rastrearse hasta tiempos coloniales, por ejemplo las “Ordenaçoes Filipinas” de 1652 en Portugal, y en México hasta 1607; mientras, en Estados Unidos y Canadá su uso se remonta a un acta medieval inglesa del siglo XV que permitía una forma de contribución de mejora

  1. Instrumentos regulatorios

El uso de mecanismos regulatorios incluye una extensa gama de herramientas mediante las cuales los incrementos en el valor de la tierra, provenientes de cambios en las regulaciones urbanas, pueden ser recuperadas por el sector público a través de alguna forma de contribución “en especie” por parte del propietario beneficiado. Esta contribución puede ser solicitada a un desarrollador inmobiliario o al constructor de estructuras en el terreno, o puede llevar al sector público a compartir el total o parte de los incrementos en el valor del suelo.

  1. Evaluación

Juzgando estrictamente a partir del amplio rango de instrumentos de recuperación de plusvalías actualmente en uso, da la impresión que, comparados con América Latina, los impuestos a la propiedad en América del Norte tienden a ser más altos, pues las contribuciones son utilizadas en forma más consistente pero aplicadas a un conjunto de circunstancias más restringidas (áreas de nuevos desarrollos), el ambiente regulatorio ofrece mayores posibilidades para su modificación y existe un mayor nivel de aplicación y cumplimiento. Pero, sobre todo, parece que en América del Norte las políticas de recuperación de plusvalías están orientadas a obtener pequeñas contribuciones que son tratadas como una “parte del costo de hacer negocios”, mientras en América Latina, quienes toman las decisiones tienden a preocuparse más por casos localizados de ganancias extraordinarias en el valor de la tierra

B) Recuperación de plusvalías y objetivos de planificación

  1. Recuperación de plusvalías y tributación al valor de la tierra

En la medida en que la mayoría de las herramientas fiscales de recuperación de plusvalías implican –por definición- la apropiación del incremento del valor, se concluye inmediatamente que dichos instrumentos contribuyen a aumentar la carga impositiva en el valor de la tierra. Por razones que tienen que ver con una sensación existente en algunas jurisdicciones de Norteamérica y América Latina en relación con que la carga impositiva sobre la propiedad es muy alta, se han fijado límites en la recaudación de impuestos a la propiedad, lo cual ha llevado a las autoridades locales a buscar fuentes alternativas de ingreso. Así, los gobiernos locales han aplicado herramientas fiscales de recuperación de plusvalías

  1. Recuperación de plusvalías y provisión de infraestructura urbana

Los nuevos desarrollos, residenciales o de otra índole, necesitan ser apoyados por una provisión adecuada de infraestructura urbana. Dado que las necesarias inversiones en infraestructura tienden, al menos en parte a generar incrementos en el valor de la tierra, los planificadores de América del Norte y Latina consideran no sólo justo sino además económica y financieramente apropiado el diseñar herramientas en las que el mencionado incremento de valor pueda ser utilizado para facilitar la provisión de la infraestructura necesaria. Argumentos a favor de esta idea pueden ser encontrados a ambos lados del espectro político. La derecha tiende a utilizar el argumento del costo marginal basado en la idea de eficiencia económica, y la izquierda también argumenta a favor de la recuperación de plusvalías, pero basada en el principio de equidad en los beneficios.

  1. Recuperación de plusvalías o mecanismo de control del uso del suelo

Dado que la variación oportuna en las regulaciones sobre uso del suelo y los permisos de urbanización pueden llevar a aumentos sustantivos en el valor de la tierra, y por ende impactar en las utilidades de los desarrolladores inmobiliarios, otra motivación para utilizar herramientas de recuperación de plusvalías es su amplia utilización como mecanismo de control del uso del suelo. Esto puede ser logrado en forma indirecta, cuando por ejemplo son utilizadas diferentes tasas de impuestos a la propiedad como incentivo para alcanzar una mezcla específica de usos del suelo, o directamente a través de la imposición de diversos tipos de exacciones o cargas. Así, se pueden imponer cargas altas en áreas o tipos de desarrollo urbano considerados como menos deseables, o alternativamente, se puede entregar alivio tributario a las áreas o propietarios considerados deseables de acuerdo a algún plan maestro u objetivo de política pública.

C) Escenarios que reflejan una falta de comprensión de las herramientas de recuperación de plusvalías

  1. Recuperación de valor cuando no hay intención de hacerlo o no se está consciente del hecho

Existen casos en los cuales las políticas e instrumentos aplicados por los planificadores y los responsables de las políticas urbanas generan una recuperación de plusvalía, pero ello ocurre sin que los encargados de las políticas estén siquiera conscientes del hecho o grado en que ello ocurre. Esto puede suceder debido a que las herramientas aplicadas están enfocadas para cumplir otros objetivos, o bien porque el elemento de recuperación de plusvalías no es comprendido a cabalidad. Por ejemplo, en América del Norte las contribuciones de impacto pueden ser diseñadas para tratar de dirigir la expansión urbana o para aplacar a los contribuyentes actuales respecto de un posible pago para financiar el crecimiento. En América Latina, han existido casos en los cuales plusvalías sustanciales han sido recuperadas en procesos de expropiación o en la aplicación del dominio eminente.

  1. Pérdida de oportunidades para recuperar plusvalías

Existen también casos en los cuales los propietarios obtienen ganancias extraordinarias con los valores de la propiedad, pero los planificadores urbanos ni siquiera intentan recuperar parte o el total de la ganancia extraordinaria. Esto es así no sólo para los casos más evidentes, donde nueva infraestructura, como una línea de tránsito, aumenta los valores de la tierra, sino también en los casos en que el rediseño o el cambio en la zonificación genera estos aumentos de valor. Ganancias públicas significativas podrían generarse para la municipalidad si alguna forma de recuperación de plusvalías se empleara. Esto sólo refleja que el principio de la recuperación de plusvalías dista mucho de ser hegemónico; no ha sido internalizado o asimilado en la agenda pública urbana. En todo caso, es importante agregar que la razón de que muchas de estas oportunidades de ganancias se pierdan no siempre se debe a restricciones legales o institucionales.

  1. Recuperación de plusvalías llevada adelante, pero con efectos perversos o resultados redistributivos negativos

Por último, existen casos en los cuales los planificadores urbanos aplican instrumentos de recuperación de plusvalías, pero no comprenden a fondo sus consecuencias o impactos. Esto puede llevar a impactos no previstos, e incluso a veces indeseables. Como se ha demostrado anteriormente, al menos a nivel agregado la aplicación de herramientas de recuperación de plusvalías no lleva necesariamente a efectos positivos en cuanto al monto total de tierra gravada con cargas tributarias o recuperada, el monto total de infraestructura financiada o la capacidad de controlar los usos del suelo.

Finalmente, puede ser de interés mencionar que los comentarios precedentes se aplican tanto a América Latina como a América del Norte. En este sentido, los contrastes entre los distintos contextos de política pública en los cuales se aplican instrumentos de recuperación de plusvalías sirven no sólo para explicar las diferencias aparentes en sus experiencias con este tipo de políticas (por qué ciertas herramientas son favorecidas en un área y no en otra), sino además para elucidar ciertos aspectos muchas veces pasados por alto respecto a la naturaleza y límites del uso potencial de herramientas de recuperación de plusvalías como herramienta de planificación urbana.


Fuente, Elaboración Propia basado en artículo de Martim Smolka y David Amborski en Revista Eure año 2013.

ASATCH A.G.

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